楊泰順教授 文化大學政治研究所
壹、脆弱的民主
臺灣政壇從上到下，無論是執政黨或反對黨，只要談到臺灣的民主成就，臉上便經常洋溢著驕傲與光榮。例如，在紀念鄭南榕的演說上，蔡總統便宣示：「臺灣人就是民主人、自由人，這個政府會為二千三百萬的民主人、自由人奮鬥到底。」去年十月的國慶演說，蔡總統也強調將「全力捍衛臺灣民主自由」「我們會因為民主而偉大。」今年三月在國安會議上，蔡總統更說：「自由民主是臺灣立足國際的優勢，是臺灣的生存之道。」
臺灣政府捍衛民主的誠意與決心或許不必懷疑，但政治學理很早就認知，公民社會若缺乏適當的力量監督政府，或憲政架構中沒有充分的制衡機制，民主便顯得短暫而脆弱。因為就人性的角度推論，掌權者，如政治思想家霍布士(Thomas Hobbes)所言，將「無盡的追求權力擴張至死方休」，若沒有民間力量或制度設計遏制這樣的傾向，民主政治最終必將名存實亡。故而，憲政理論大師Harvey Wheeler告誡我們，冀望一紙憲法可以限制政治領袖的擴權宛如就是「神話」(mystique)，因為滿懷野心的政客，豈會甘心情願地受到「古人」所撰文件的約束？[1]
本文無意論辯臺灣的民主本質，但我國憲政體制缺乏制衡機制，則為學界所共知。故而，有些學者將臺灣的民主歸類為「選舉民主」(electoral democracy)，亦即只有在選舉產生公職的程序上符合民主的要件，但公職產生後，公民社會或其他民意部門對政府決策的約束力卻小得可憐。以大法官的違憲審查權為例，這是許多民主國家視為基本的民權保護機制，但在臺灣，最大在野黨自覺受到執政者不當對待時，大法官卻拒絕受理其所提的釋憲案，最大在野黨申請釋憲尚且被拒，升斗小民冀望司法維權，又豈能有太多的指望？
臺灣目前所奉行的憲法，乃為內戰時期所制定，對當前政經環境難免有些適應不良之處。天生體質不佳但臺灣迄今還能有這番民主成果，確實也讓人不忍苛責。但我們期待的是，臺灣的民主能在既有基礎上繼續前行，讓這塊土地的人民可以享受更多的自由與更大的保障。如果大環境不利民主推動，且憲政又缺乏制衡的設計，霍布士對民主的悲觀，便很難不讓我們感到憂心。
[1]Harvey Wheeler, “Constitutionalism,” in Governmental Institution and Processes, Handbook of Political Science, Vol. 5., Fred J. Breenstein & Nelson W. Polsby, eds., Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975.
貳、必須被看見，臺灣民主才得存續
如果憲政體制難以防止執政者濫權，公民社會也因統獨割裂無法成為制衡政府的有效力量，臺灣要繼續落實民主價值，唯一尚能依恃的，便只有國際輿論的認同。畢竟，臺灣是華人社會最成功的民主典範，有不少西方人士相信，堅持民主的臺灣可以成為導引中國走向自由開放的明燈。故而，這些西方人士不僅不願看到臺灣被大陸併吞，也經常在臺灣發生民主倒退時，扮演起示警者的角色。因此，就算可能招致大陸的經貿抵制，這些人也仍然堅決主張，美國必須承擔保護臺灣的責任。這類觀點的最佳明證，或許便是美國國會的臺灣連線(Congressional Taiwan Caucus)，該連線主導《臺灣關係加強法》通過，讓臺灣可以在大陸的威脅下獲得基本的安全保障。臺灣與美國無正式邦交，雙方經貿往來與大陸相較更是難以道理計，但該連線卻吸引了將近160位參眾議員參加，為提升美臺關係而努力，屬外交類第二大的次級團體。若非民主價值與美國國會議員契合，臺灣何德何能可以受到國會議員如此的青睞？[２]
如果美國國會的關注，讓臺灣領導人在踩踏民主紅線時有所顧忌，我們當然可以期待，臺灣若能廣泛參加各種國際組織，讓世界各國有機會看到臺灣的民主成就，相信也會對臺灣的民主持續，產生正面的效果。尤其，近些年來跨國組織已擔負了更多督促民主與人權保護的責任，有些措施甚至明顯干涉到傳統的國家主權範圍，這已讓越來越多的人相信，跨國組織將成為未來保障人權的新力量。
二十世紀的慘烈戰禍引發各國的自省，為了降低國際衝突，透過跨國組織扭轉國內政治的偏頗，已廣泛受到討論。也因此，在過去一百年內各種限制國家主權的跨國組織，已不斷的推陳出新，傳統的主權觀念因而面臨了巨大的挑戰。但如同歷史上任何的體制變革，新體制當然不可能在旦夕取代舊秩序，國際組織的發展確實也遭遇了不少瓶頸。一位學者便指出：狹隘的主權國家觀念，使聯合國的發展難以順遂，國際化的程度甚至不如法西斯。學者因此感嘆，將大部分注意力集中單一組織---主權國家，反而造就了獨裁者的避風港，使得自由不能獲得較佳的保障。
但儘管如此，由於諸如歐盟等超國家組織的出現，不少傳統的主權領域已逐步受到限縮。過去幾十年間，國際組織干預某些國家迫害人權的作為，如將南斯拉夫與非洲軍閥送上國際法庭進行公開審判，冷戰前根本無法想像。再如，因傳染病毒演化可能傷害到國際經貿往來，國際組織直接介入主權國家的防疫工作也屢見不鮮；其他如IMF對個別國家財政頻下指導棋，多數先進國家也認為是維持國際財政穩定的必要措施。
1999年英國國會議決參加歐盟，當時的首相布萊爾(Tony Blair)在國會的辯論中坦言：簽訂加入歐盟的條約，將使得國家的許多決策權被移轉到布魯塞爾的歐盟官僚手中，這對英國人的各種生活層面，從外交政策到人權保護，都會產生重大的影響(devastating impact)。但面對一個地球村的世界，將英國主權與其他歐盟國家主權結合(a pooling ofnationalsovereignty)是「符合英國的國家利益、國民的工作利益、英國的產業利益、與國人的投資利益。」布萊爾認為，與歐盟國家的貿易往來佔英國貿易總額的百分之五十，而英國有上百萬個工作機會與歐盟相關，在此情況下遠離歐盟將極為不智。布萊爾因此聲稱，「一個嶄新的後西發里亞國際社會法則已然出現，」英國不該自外於這個國際新秩序。
同一時期的德國外長費雪(Joschka Fischer)也在公開演說中呼應布萊爾的觀點，他表示：「二次戰後歐洲的核心觀念，已不再是接受權力平衡原則(balance-of-powerprinciple)或憂慮個別國家的野心擴張，這些老的想法均源自於1648年西發里亞合約所建構的國際秩序，歐洲目前追尋的目標，是將各國關鍵利益更緊密的結合在一起，並將民族國家的主權移轉到超國家的歐盟。」
面對國際組織影響力的日益膨脹，臺灣當然可以思考，運用這個新興的力量，做為保障臺灣民主自由的後盾。如同百餘年前小國寡民的瑞士，儘管國內有三種語言的隔閡，生活習慣也各不相同，但因為周邊列強不希望瑞士受到單一勢力的操控，迫使瑞士對外必須維持絕對的中立，對內則建立高度的民主消弭分裂的危機。比較瑞士當年所面對的國際環境，今天國際組織的力量顯然更為壯大與成熟，但要獲得國際的關注，臺灣便必須參加國際組織，只有成為國際組織的一員，臺灣的民主成就才可能讓國際看到，進而使臺灣獲得更大的存活空間。臺灣的民主如果不能被國際看見，憲政體制既對領導人的濫權毫無制衡能力，大陸的威脅也使得自由必須妥協在「團結」的必要性下，這樣孤芳自賞的民主成就，恐怕只會成為洪流中的小漣漪，難以讓人民安居樂業。
但問題來了，在過去的半個世紀中，中國可謂無所不用其極地阻止臺灣加入任何國際組織，今天大陸的國力已較往昔更是倍增，在大陸的阻撓下，臺灣希望加入國際組織宣揚民主成就將談何容易？
[2]學者研究發現，參加臺灣連線的國會議員與參加「國會人權次團」的議員，有高度的重疊性，見Scott L. Kastner & Douglas B. Grob, “Legislative Foundation of U.S.—Taiwan Relations: A New Look at the Congressional Taiwan Caucus,” Foreign Policy Analysis, Vol. 5, 2009, p.65.
參、兩岸和解換取參與國際社會的機會
臺灣應該如何突破大陸的阻撓，取得參與國際組織的機會？被譽為外交才子的前外交部長錢復曾說過：臺灣要參與國際社會，必須先處理好兩岸關係。數十年前的這番話，衡諸今天的國際情勢，顯得尤其貼切。
大陸阻撓臺灣參與國際社會，並非為立即併吞臺灣鋪路，大陸領導人心知肚明，強行併吞臺灣必將付出龐大的代價。正因為無法立即併吞臺灣，大陸領導人難免擔心，如果放任臺灣宣揚主權獨立的觀念，兩岸勢必越行越遠，未來的統一將永無成功之日。而參與國際社會，如邦交國的維繫或參加國際組織，均為深化主權獨立的作為，大陸當然竭盡所能的反對。
｢堅持主權完整｣往往是專制國家領導人的最愛，因為在維護主權的訴求下，人民的自由權利便必須因團結對外而讓步，國家也可以在主權號召下進行對外擴張。故20世紀的獨裁者，如希特勒、墨索里尼等，皆毫無例外的成為主權至上的提倡者。一位學者因此指出，20世紀以前兩國交戰還得找些信仰與利益的理由，但20世紀以後光用「維護主權」便已師出有名。不少有識之士因此主張，17世紀以後所形成的主權觀念，事實上無益於人類和平的維護。
應該沒有人懷疑，中國大陸是個專制體制國家，故而領導人也一如其他專制國家，視維護主權為其至高的責任。在最近的美中國防部長會談中，中方國防部長魏鳳和便強勢的表明：「中共軍隊堅決反對任何分裂國家行徑，將不惜一切代價維護國家主權、安全和領土完整。」嚇得香港股市當天大跌。由於主權議題關係到政權的合法性，我們無法想像中共領導人會在這個議題上做出任何讓步。
但臺灣政府的合法性，乃建構於民意的基礎，卻也和大陸領導人一般，將主權議題懸鵠為施政的重要目標。無論是「臺灣名義加入聯合國」、「兩國論」，或現在進行中的「務實臺獨」、「東奧正名」，皆被當前執政黨視為執政的基本價值。如今年五月初臺灣與多明尼加斷交時，蔡總統便豪氣干雲的表示，「我們不會以犧牲主權、犧牲人民尊嚴的方式，去委曲求全。」五月底，布吉納法索再宣布與臺灣斷交，蔡總統又老調重彈：「堅持捍衛臺灣主權沒有讓步」、「臺灣的主權我們在守護」。似乎，為了主權一切的犧牲都是值得的。
對追求自由民主的知識份子而言，領導人強調主權的重要性，便無異於敲起了侵害自由民主的警鐘。民進黨主政者將主權維護視為施政的重點，雖然並未達到獨裁專權的程度，但透過「團結對外」、「轉型正義」等口號，確實也出現了某些箝制言論或侵害人權的狀況。「促轉會」副主委張天欽將該組織自比為明代侵害人權的特務「東廠」，便是一例。前民進黨文宣部主任陳芳明，在今年五月便表示，完全執政的民進黨用臺灣價值來檢驗臺北市長柯文哲，是變相的思想檢查，更是畸形的威權復辟：「我們好不容易擺脫了戒嚴體制，現在卻使用一個定義不明的『臺灣價值』來嚴厲審判柯文哲」。由此可見，過度強調主權的重要性，已讓一些追求自由民主價值的民進黨員開始感到不安。
臺灣領導人堅持主權，當然不可避免地直接挑戰大陸領導人的合法性基礎。對撞的結果只有使得臺灣在國際社會更加孤立，不僅航空公司與連鎖飯店被迫否定臺灣為獨立的政治實體，連臺灣主辦東亞青運也被臨時喊停；更重要的，幾乎所有的重要國際組織都被迫對臺灣關起大門。臺灣一旦徹底成為「國際孤兒」，臺灣人所引以為豪的自由民主，便只能在島內孤芳自賞。尤其，因為高懸主權獨立的重要性，更提供了領導人限縮自由民主的藉口，不時出現的紅色獵巫便是明證。
時事評論家范疇曾以日本的「無印良品」的經營策略為例，呼籲臺灣執政者應擺脫「臺灣」的品牌迷思。「無印良品」創立時揭示其宗旨不在追求品牌標誌，只專注於消費者對該公司產品的信心，也正因沒有「品牌」，省下的大量廣告支出都將用於品質的篩選與研發。幾十年下來，沒有品牌的「無印良品」反成了另類的品質象徵，受到廣大消費者的支持，沒有品牌反倒成了被認可的品牌。范疇因此省思，臺灣如果能努力落實自由民主，就算主權不被承認，何嘗不能以高度的自由民主品質，贏得世人對「無印良國」的尊敬？甚至為了捍衛這民主的典範，集國際之力保障臺灣民主的生存空間。
但只要當前兩岸對峙的緊張關係持續下去，范疇的理想恐怕就沒有實現的一天。經驗告訴我們，沒有國家可以在強敵的威脅下，依然堅持落實自由民主，連美國在南北戰爭期間、英國再二戰期間，也都曾凍結憲政與人身保護令，遑論其他民主傳統薄弱的國家。過往國民黨執政時期，為了對抗中共「血洗臺灣」，政府長時間的實施戒嚴令並限縮公民基本人權；民進黨執政後，臺灣獨立的神主牌也將不認同者視為「賣臺集團」。對一個戰爭隨時可能爆發或分裂的社會，自由民主當然難有實踐的空間。故而要實現「無印良國」的理想，兩岸和解將是個關鍵因素。
臺灣為了參加國際運動賽事，在主權議題上曾做出重大的讓步，所謂「奧運模式」應該對臺灣未來的生存提供了一些策略上的啟發。在奧運模式下，臺灣僅能以「中華臺北」的名稱參賽，且象徵主權的旗、歌均不得在賽事中出現，這對中華民國主權無異是項屈辱；但此一犧牲換得了臺灣運動好手，得以繼續在國際賽事中被看到，讓臺灣有機會在國際場合中證明自己是個「無印良國」。
循著類似的邏輯，臺灣應該也有可能，在主權認同上採取妥協性的作法，如承認九二共識或未來的一個中國，換取中國大陸對臺灣加入各項國際組織的支持。一旦有機會參與國際活動，臺灣的自由民主表現必將更有機會吸引國際的關注。在跨國組織對主權國家的片面作為具有越來越大的發言權下，臺灣雖缺乏主權地位，但透過國際組織的介入，安全便可以獲得保障。再者，當自由人權已成為普世價值的今天，臺灣若能在國際場合上持續展現對自由民主的重視，相信其他成員國也不會坐視這華人的民主第一品牌受到打壓。民主自由一旦成了臺灣的生存之道，國人也可以因此享受高品質的人權尊重，不必擔心政府藉由對抗外在威脅而限縮公民的自由空間。
如前所述，中國打壓臺灣的外交空間，乃因擔心臺灣落實主權獨立，造成兩岸分隔越行越遠。臺灣如果願意接受一個中國的概念，中共便沒有限縮臺灣國際空間的理由，對目前無力併吞臺灣的中國當局，這應該是個可以接受的妥協。尤其聯合國過去也曾接受過統一主權下的成員國，取得類會員國地位的例子，在中共不反對的前提下，臺灣重返國際社會並非絕無可能。再者，為了擔心臺灣被中國併吞造成中國實力的擴張，國際列強也必然歡迎臺灣重返國際社會，接受各類國際的監督，使得19世紀的瑞士模式，得以複製於東亞。
肆、自由民主是臺灣唯一的道路
在許多場合中，民進黨領導人常強調，「主權」與「自由」是民進黨政府念茲在茲的基本價值。總統府祕書長陳菊在接受媒體訪問時便明確指出，蔡英文總統所說的「臺灣價值」，指的便是「主權」與「自由」。但無論蔡英文或陳菊，他們是否了解「主權」與「自由」其實是兩個相互衝突的概念？當初自由民主思想的發展，正是為了對抗17世紀開始興起的主權理論。當時中產階級為了擴大市場規模，提出主權理論支持君主專制，希望透過至上的主權，掃除貴族割據、行會壟斷、教會特權等貿易障礙。此一主權至上的構想引發了部分知識分子的疑慮，洛克(John Locke)等因而提出天賦人權、抵抗權、分權制衡等概念，希望建構起一道防火牆避免主權傷害人民的基本權利。故而，臺灣人民對國家領導人倡言主權獨立與國民團結時，便應該特別提高警覺，因為高喊維護主權將不可避免的付出民主自由的代價。
主權與自由只能二擇一，如果「自由民主是臺灣的生存之道」，而非虛幻的政治口號，那麼臺灣似乎只能鬆動主權主張，換取中共支持臺灣加入國際組織使保有追尋自由民主的空間。反其道而行，只會使臺灣淪為國際抗衡中國的棋子，「主權」除了成為打壓國內異議份子的藉口外，並無法幫助臺灣取得應有的國際人格權。戰後的日本，曾因盟軍佔領而無法享有完整的主權，甚至連憲法的制定也要仰望麥克阿瑟的批准，但由於堅持自由民主的價值，不僅贏得西方國家的尊敬，國民所得也獲得實質的提升。臺灣人應該認真的思考，如何跳躍十七世紀以來的主權框架，務實的讓臺灣得以重返國際組織，從而透過國際的保證，讓臺灣得以在自由民主的道路上證明臺灣存在的價值，並進而保障臺灣的生存權。
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