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國際看見是臺灣民主的保障

已更新:2019年3月29日

楊泰順教授 文化大學政治研究所


壹、脆弱的民主

臺灣政壇從上到下,無論是執政黨或反對黨,只要談到臺灣的民主成就,臉上便經常洋溢著驕傲與光榮。例如,在紀念鄭南榕的演說上,蔡總統便宣示:「臺灣人就是民主人、自由人,這個政府會為二千三百萬的民主人、自由人奮鬥到底。」去年十月的國慶演說,蔡總統也強調將「全力捍衛臺灣民主自由」「我們會因為民主而偉大。」今年三月在國安會議上,蔡總統更說:「自由民主是臺灣立足國際的優勢,是臺灣的生存之道。」

臺灣政府捍衛民主的誠意與決心或許不必懷疑,但政治學理很早就認知,公民社會若缺乏適當的力量監督政府,或憲政架構中沒有充分的制衡機制,民主便顯得短暫而脆弱。因為就人性的角度推論,掌權者,如政治思想家霍布士(Thomas Hobbes)所言,將「無盡的追求權力擴張至死方休」,若沒有民間力量或制度設計遏制這樣的傾向,民主政治最終必將名存實亡。故而,憲政理論大師Harvey Wheeler告誡我們,冀望一紙憲法可以限制政治領袖的擴權宛如就是「神話」(mystique),因為滿懷野心的政客,豈會甘心情願地受到「古人」所撰文件的約束?[1]

本文無意論辯臺灣的民主本質,但我國憲政體制缺乏制衡機制,則為學界所共知。故而,有些學者將臺灣的民主歸類為「選舉民主」(electoral democracy),亦即只有在選舉產生公職的程序上符合民主的要件,但公職產生後,公民社會或其他民意部門對政府決策的約束力卻小得可憐。以大法官的違憲審查權為例,這是許多民主國家視為基本的民權保護機制,但在臺灣,最大在野黨自覺受到執政者不當對待時,大法官卻拒絕受理其所提的釋憲案,最大在野黨申請釋憲尚且被拒,升斗小民冀望司法維權,又豈能有太多的指望?

臺灣目前所奉行的憲法,乃為內戰時期所制定,對當前政經環境難免有些適應不良之處。天生體質不佳但臺灣迄今還能有這番民主成果,確實也讓人不忍苛責。但我們期待的是,臺灣的民主能在既有基礎上繼續前行,讓這塊土地的人民可以享受更多的自由與更大的保障。如果大環境不利民主推動,且憲政又缺乏制衡的設計,霍布士對民主的悲觀,便很難不讓我們感到憂心。


[1]Harvey Wheeler, “Constitutionalism,” in Governmental Institution and Processes, Handbook of Political Science, Vol. 5., Fred J. Breenstein & Nelson W. Polsby, eds., Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975.


貳、必須被看見,臺灣民主才得存續


如果憲政體制難以防止執政者濫權,公民社會也因統獨割裂無法成為制衡政府的有效力量,臺灣要繼續落實民主價值,唯一尚能依恃的,便只有國際輿論的認同。畢竟,臺灣是華人社會最成功的民主典範,有不少西方人士相信,堅持民主的臺灣可以成為導引中國走向自由開放的明燈。故而,這些西方人士不僅不願看到臺灣被大陸併吞,也經常在臺灣發生民主倒退時,扮演起示警者的角色。因此,就算可能招致大陸的經貿抵制,這些人也仍然堅決主張,美國必須承擔保護臺灣的責任。這類觀點的最佳明證,或許便是美國國會的臺灣連線(Congressional Taiwan Caucus),該連線主導《臺灣關係加強法》通過,讓臺灣可以在大陸的威脅下獲得基本的安全保障。臺灣與美國無正式邦交,雙方經貿往來與大陸相較更是難以道理計,但該連線卻吸引了將近160位參眾議員參加,為提升美臺關係而努力,屬外交類第二大的次級團體。若非民主價值與美國國會議員契合,臺灣何德何能可以受到國會議員如此的青睞?[2]

如果美國國會的關注,讓臺灣領導人在踩踏民主紅線時有所顧忌,我們當然可以期待,臺灣若能廣泛參加各種國際組織,讓世界各國有機會看到臺灣的民主成就,相信也會對臺灣的民主持續,產生正面的效果。尤其,近些年來跨國組織已擔負了更多督促民主與人權保護的責任,有些措施甚至明顯干涉到傳統的國家主權範圍,這已讓越來越多的人相信,跨國組織將成為未來保障人權的新力量。

二十世紀的慘烈戰禍引發各國的自省,為了降低國際衝突,透過跨國組織扭轉國內政治的偏頗,已廣泛受到討論。也因此,在過去一百年內各種限制國家主權的跨國組織,已不斷的推陳出新,傳統的主權觀念因而面臨了巨大的挑戰。但如同歷史上任何的體制變革,新體制當然不可能在旦夕取代舊秩序,國際組織的發展確實也遭遇了不少瓶頸。一位學者便指出:狹隘的主權國家觀念,使聯合國的發展難以順遂,國際化的程度甚至不如法西斯。學者因此感嘆,將大部分注意力集中單一組織---主權國家,反而造就了獨裁者的避風港,使得自由不能獲得較佳的保障。

但儘管如此,由於諸如歐盟等超國家組織的出現,不少傳統的主權領域已逐步受到限縮。過去幾十年間,國際組織干預某些國家迫害人權的作為,如將南斯拉夫與非洲軍閥送上國際法庭進行公開審判,冷戰前根本無法想像。再如,因傳染病毒演化可能傷害到國際經貿往來,國際組織直接介入主權國家的防疫工作也屢見不鮮;其他如IMF對個別國家財政頻下指導棋,多數先進國家也認為是維持國際財政穩定的必要措施。

1999年英國國會議決參加歐盟,當時的首相布萊爾(Tony Blair)在國會的辯論中坦言:簽訂加入歐盟的條約,將使得國家的許多決策權被移轉到布魯塞爾的歐盟官僚手中,這對英國人的各種生活層面,從外交政策到人權保護,都會產生重大的影響(devastating impact)。但面對一個地球村的世界,將英國主權與其他歐盟國家主權結合(a pooling ofnationalsovereignty)是「符合英國的國家利益、國民的工作利益、英國的產業利益、與國人的投資利益。」布萊爾認為,與歐盟國家的貿易往來佔英國貿易總額的百分之五十,而英國有上百萬個工作機會與歐盟相關,在此情況下遠離歐盟將極為不智。布萊爾因此聲稱,「一個嶄新的後西發里亞國際社會法則已然出現,」英國不該自外於這個國際新秩序。

同一時期的德國外長費雪(Joschka Fischer)也在公開演說中呼應布萊爾的觀點,他表示:「二次戰後歐洲的核心觀念,已不再是接受權力平衡原則(balance-of-powerprinciple)或憂慮個別國家的野心擴張,這些老的想法均源自於1648年西發里亞合約所建構的國際秩序,歐洲目前追尋的目標,是將各國關鍵利益更緊密的結合在一起,並將民族國家的主權移轉到超國家的歐盟。」

面對國際組織影響力的日益膨脹,臺灣當然可以思考,運用這個新興的力量,做為保障臺灣民主自由的後盾。如同百餘年前小國寡民的瑞士,儘管國內有三種語言的隔閡,生活習慣也各不相同,但因為周邊列強不希望瑞士受到單一勢力的操控,迫使瑞士對外必須維持絕對的中立,對內則建立高度的民主消弭分裂的危機。比較瑞士當年所面對的國際環境,今天國際組織的力量顯然更為壯大與成熟,但要獲得國際的關注,臺灣便必須參加國際組織,只有成為國際組織的一員,臺灣的民主成就才可能讓國際看到,進而使臺灣獲得更大的存活空間。臺灣的民主如果不能被國際看見,憲政體制既對領導人的濫權毫無制衡能力,大陸的威脅也使得自由必須妥協在「團結」的必要性下,這樣孤芳自賞的民主成就,恐怕只會成為洪流中的小漣漪,難以讓人民安居樂業。

但問題來了,在過去的半個世紀中,中國可謂無所不用其極地阻止臺灣加入任何國際組織,今天大陸的國力已較往昔更是倍增,在大陸的阻撓下,臺灣希望加入國際組織宣揚民主成就將談何容易?


[2]學者研究發現,參加臺灣連線的國會議員與參加「國會人權次團」的議員,有高度的重疊性,見Scott L. Kastner & Douglas B. Grob, “Legislative Foundation of U.S.—Taiwan Relations: A New Look at the Congressional Taiwan Caucus,” Foreign Policy Analysis, Vol. 5, 2009, p.65.




參、兩岸和解換取參與國際社會的機會


臺灣應該如何突破大陸的阻撓,取得參與國際組織的機會?被譽為外交才子的前外交部長錢復曾說過:臺灣要參與國際社會,必須先處理好兩岸關係。數十年前的這番話,衡諸今天的國際情勢,顯得尤其貼切。

大陸阻撓臺灣參與國際社會,並非為立即併吞臺灣鋪路,大陸領導人心知肚明,強行併吞臺灣必將付出龐大的代價。正因為無法立即併吞臺灣,大陸領導人難免擔心,如果放任臺灣宣揚主權獨立的觀念,兩岸勢必越行越遠,未來的統一將永無成功之日。而參與國際社會,如邦交國的維繫或參加國際組織,均為深化主權獨立的作為,大陸當然竭盡所能的反對。

「堅持主權完整」往往是專制國家領導人的最愛,因為在維護主權的訴求下,人民的自由權利便必須因團結對外而讓步,國家也可以在主權號召下進行對外擴張。故20世紀的獨裁者,如希特勒、墨索里尼等,皆毫無例外的成為主權至上的提倡者。一位學者因此指出,20世紀以前兩國交戰還得找些信仰與利益的理由,但20世紀以後光用「維護主權」便已師出有名。不少有識之士因此主張,17世紀以後所形成的主權觀念,事實上無益於人類和平的維護。

應該沒有人懷疑,中國大陸是個專制體制國家,故而領導人也一如其他專制國家,視維護主權為其至高的責任。在最近的美中國防部長會談中,中方國防部長魏鳳和便強勢的表明:「中共軍隊堅決反對任何分裂國家行徑,將不惜一切代價維護國家主權、安全和領土完整。」嚇得香港股市當天大跌。由於主權議題關係到政權的合法性,我們無法想像中共領導人會在這個議題上做出任何讓步。

但臺灣政府的合法性,乃建構於民意的基礎,卻也和大陸領導人一般,將主權議題懸鵠為施政的重要目標。無論是「臺灣名義加入聯合國」、「兩國論」,或現在進行中的「務實臺獨」、「東奧正名」,皆被當前執政黨視為執政的基本價值。如今年五月初臺灣與多明尼加斷交時,蔡總統便豪氣干雲的表示,「我們不會以犧牲主權、犧牲人民尊嚴的方式,去委曲求全。」五月底,布吉納法索再宣布與臺灣斷交,蔡總統又老調重彈:「堅持捍衛臺灣主權沒有讓步」、「臺灣的主權我們在守護」。似乎,為了主權一切的犧牲都是值得的。

對追求自由民主的知識份子而言,領導人強調主權的重要性,便無異於敲起了侵害自由民主的警鐘。民進黨主政者將主權維護視為施政的重點,雖然並未達到獨裁專權的程度,但透過「團結對外」、「轉型正義」等口號,確實也出現了某些箝制言論或侵害人權的狀況。「促轉會」副主委張天欽將該組織自比為明代侵害人權的特務「東廠」,便是一例。前民進黨文宣部主任陳芳明,在今年五月便表示,完全執政的民進黨用臺灣價值來檢驗臺北市長柯文哲,是變相的思想檢查,更是畸形的威權復辟:「我們好不容易擺脫了戒嚴體制,現在卻使用一個定義不明的『臺灣價值』來嚴厲審判柯文哲」。由此可見,過度強調主權的重要性,已讓一些追求自由民主價值的民進黨員開始感到不安。

臺灣領導人堅持主權,當然不可避免地直接挑戰大陸領導人的合法性基礎。對撞的結果只有使得臺灣在國際社會更加孤立,不僅航空公司與連鎖飯店被迫否定臺灣為獨立的政治實體,連臺灣主辦東亞青運也被臨時喊停;更重要的,幾乎所有的重要國際組織都被迫對臺灣關起大門。臺灣一旦徹底成為「國際孤兒」,臺灣人所引以為豪的自由民主,便只能在島內孤芳自賞。尤其,因為高懸主權獨立的重要性,更提供了領導人限縮自由民主的藉口,不時出現的紅色獵巫便是明證。

時事評論家范疇曾以日本的「無印良品」的經營策略為例,呼籲臺灣執政者應擺脫「臺灣」的品牌迷思。「無印良品」創立時揭示其宗旨不在追求品牌標誌,只專注於消費者對該公司產品的信心,也正因沒有「品牌」,省下的大量廣告支出都將用於品質的篩選與研發。幾十年下來,沒有品牌的「無印良品」反成了另類的品質象徵,受到廣大消費者的支持,沒有品牌反倒成了被認可的品牌。范疇因此省思,臺灣如果能努力落實自由民主,就算主權不被承認,何嘗不能以高度的自由民主品質,贏得世人對「無印良國」的尊敬?甚至為了捍衛這民主的典範,集國際之力保障臺灣民主的生存空間。

但只要當前兩岸對峙的緊張關係持續下去,范疇的理想恐怕就沒有實現的一天。經驗告訴我們,沒有國家可以在強敵的威脅下,依然堅持落實自由民主,連美國在南北戰爭期間、英國再二戰期間,也都曾凍結憲政與人身保護令,遑論其他民主傳統薄弱的國家。過往國民黨執政時期,為了對抗中共「血洗臺灣」,政府長時間的實施戒嚴令並限縮公民基本人權;民進黨執政後,臺灣獨立的神主牌也將不認同者視為「賣臺集團」。對一個戰爭隨時可能爆發或分裂的社會,自由民主當然難有實踐的空間。故而要實現「無印良國」的理想,兩岸和解將是個關鍵因素。

臺灣為了參加國際運動賽事,在主權議題上曾做出重大的讓步,所謂「奧運模式」應該對臺灣未來的生存提供了一些策略上的啟發。在奧運模式下,臺灣僅能以「中華臺北」的名稱參賽,且象徵主權的旗、歌均不得在賽事中出現,這對中華民國主權無異是項屈辱;但此一犧牲換得了臺灣運動好手,得以繼續在國際賽事中被看到,讓臺灣有機會在國際場合中證明自己是個「無印良國」。

循著類似的邏輯,臺灣應該也有可能,在主權認同上採取妥協性的作法,如承認九二共識或未來的一個中國,換取中國大陸對臺灣加入各項國際組織的支持。一旦有機會參與國際活動,臺灣的自由民主表現必將更有機會吸引國際的關注。在跨國組織對主權國家的片面作為具有越來越大的發言權下,臺灣雖缺乏主權地位,但透過國際組織的介入,安全便可以獲得保障。再者,當自由人權已成為普世價值的今天,臺灣若能在國際場合上持續展現對自由民主的重視,相信其他成員國也不會坐視這華人的民主第一品牌受到打壓。民主自由一旦成了臺灣的生存之道,國人也可以因此享受高品質的人權尊重,不必擔心政府藉由對抗外在威脅而限縮公民的自由空間。

如前所述,中國打壓臺灣的外交空間,乃因擔心臺灣落實主權獨立,造成兩岸分隔越行越遠。臺灣如果願意接受一個中國的概念,中共便沒有限縮臺灣國際空間的理由,對目前無力併吞臺灣的中國當局,這應該是個可以接受的妥協。尤其聯合國過去也曾接受過統一主權下的成員國,取得類會員國地位的例子,在中共不反對的前提下,臺灣重返國際社會並非絕無可能。再者,為了擔心臺灣被中國併吞造成中國實力的擴張,國際列強也必然歡迎臺灣重返國際社會,接受各類國際的監督,使得19世紀的瑞士模式,得以複製於東亞。



肆、自由民主是臺灣唯一的道路


在許多場合中,民進黨領導人常強調,「主權」與「自由」是民進黨政府念茲在茲的基本價值。總統府祕書長陳菊在接受媒體訪問時便明確指出,蔡英文總統所說的「臺灣價值」,指的便是「主權」與「自由」。但無論蔡英文或陳菊,他們是否了解「主權」與「自由」其實是兩個相互衝突的概念?當初自由民主思想的發展,正是為了對抗17世紀開始興起的主權理論。當時中產階級為了擴大市場規模,提出主權理論支持君主專制,希望透過至上的主權,掃除貴族割據、行會壟斷、教會特權等貿易障礙。此一主權至上的構想引發了部分知識分子的疑慮,洛克(John Locke)等因而提出天賦人權、抵抗權、分權制衡等概念,希望建構起一道防火牆避免主權傷害人民的基本權利。故而,臺灣人民對國家領導人倡言主權獨立與國民團結時,便應該特別提高警覺,因為高喊維護主權將不可避免的付出民主自由的代價。

主權與自由只能二擇一,如果「自由民主是臺灣的生存之道」,而非虛幻的政治口號,那麼臺灣似乎只能鬆動主權主張,換取中共支持臺灣加入國際組織使保有追尋自由民主的空間。反其道而行,只會使臺灣淪為國際抗衡中國的棋子,「主權」除了成為打壓國內異議份子的藉口外,並無法幫助臺灣取得應有的國際人格權。戰後的日本,曾因盟軍佔領而無法享有完整的主權,甚至連憲法的制定也要仰望麥克阿瑟的批准,但由於堅持自由民主的價值,不僅贏得西方國家的尊敬,國民所得也獲得實質的提升。臺灣人應該認真的思考,如何跳躍十七世紀以來的主權框架,務實的讓臺灣得以重返國際組織,從而透過國際的保證,讓臺灣得以在自由民主的道路上證明臺灣存在的價值,並進而保障臺灣的生存權。

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