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科技變遷下的臺灣社會福利:重構基本生活安全網

已更新:2019年3月29日


國立臺灣大學社會工作學系教授古允文


  作為東亞福利體制之一的臺灣,其重要的體制特徵是職業分立的俾斯麥式社會保險體系,尤其是針對生產人口的社會保險制度設計,同時穩定了生產人口與其依賴人口。但這樣制度的設計立基在充分就業與適足薪資兩個條件上,以及相對年輕的人口結構提供了世代間的風險分攤。然而,人口結構的老化已經侵蝕了俾斯麥式社會保險體系的基石;另一方面,全球化下工作機會的變化也讓充分就業目標的實現充滿困難。而隨著生產科技(例如AI人工智慧與機器人自動化生產)的快速進展,讓生產人口就業機會與薪資水準的成長再度受到壓抑,更讓俾斯麥式社會保險體系越來越難在二十一世紀發揮其原有的社會保障功能。臺灣的年金改革往降低給付的方向移動,明確顯示臺灣已經邁入福利緊縮的時代。


雖然計算方式不同,但幾乎所有國際組織與學界發佈的數字都指出一個共同的現象:全球不平等都在擴大之中!聯合國繼2000至2015年的「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)在打擊極度貧窮獲有相當進展之後,提出「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs)作為後續15年的全球動員重點,在社會面的目標方面除了持續原來的打擊貧窮之外,更加將焦點置於與貧窮極度相關的不平等問題上,「減少國家內部和國家之間的不平等」因此成為「永續發展目標」第10項。

  造成國家之間不平等的因素很多,經濟成長是一個重要因素,但良善的社會治理機制的有無與有效性更是關鍵!經濟成長是否能夠有效轉換成具生產性的就業(productive employment),決定了經濟成長的果實讓全民分享的程度,因此自1990年代以來,加州柏克萊大學James Midgley等學者就一直倡議以「社會發展」(social development)取代「經濟發展」(economic development),如同1980年代盛行的新自由主義思潮一般,社會發展取向也是以福利與經濟之間的關係為切入點,但大異於新自由主義的是,它強調這兩者之間不是截然對立的、而是互為根本,而且是個有計劃的社會變遷過程。為了達到這個目標,我們必須確保經濟發展以改善人類的福祉,所以經濟應維持適度而均衡的成長,但這是以整體發展作為主要的著眼點,而不是藉由犧牲某一部份以獲得最快速成長的扭曲式發展;同時,我們也必須透過社會福利來促進經濟發展,因此必須更著重於有利於人力資本(如教育與訓練)、社會資本(包括物質面的基礎建設如交通與衛生、與社會面的基礎建設如社區和公民社會的互助支持網絡)、以及促進就業或自行創業的措施。

  然而,前述這個正向發展也正面臨一些隱憂,當生產技術隨著科技進步不斷發展,人工智能與自動化生產將逐步取代傳統依賴人力為主的生產方式,勞動占國內生產總值的比例可能隨之減少,對底層以勞動力為主的人口而言,意味著工作機會的減少與收入的不易增加。在2000至2015年聯合國推動「千禧年發展目標」期間,勞動占國內生產總值的比例已經出現不增反降的情形,這明顯出現在受人工智能與自動化生產模式影響最鉅的發達國家地區,加劇了發達國家內部的不平等問題;而在發展中國家地區勞動占國內生產總值的比例雖略有增加,但15年來只增加1%,似乎也不容樂觀;能夠維持在高檔的只有東亞地區,意味著生產模式與人力資本較能獲得同步的發展,進而維持勞動力的就業機會與獲取收入的能力。

  雖然已開發國家具有完善稅收與社會安全機制的優勢,但從長期資料來看,人工智能與自動化生產模式的興起也確實讓不平等問題在惡化之中!意味著即使有完善公共移轉作為調節不平等利器的優勢下,已開發國家已經面臨國內不平等加劇的壓力。因此,不平等問題絕非只是發展中國家所獨有,而是已開發與發展中國家所共同面臨的挑戰!美國哥倫比亞大學教授Jeffrey D. Sachs因此強調聯合國「千禧年發展目標」與「永續發展目標」之間最大的差異之一,在於前者主要聚焦在發展中國家,但後者則是所有國家,不論富有或貧窮,都應共同努力來面對與致力於全球福祉的實現。

  在這樣的脈絡下,2017年10月美國紐約客一幅封面圖片引發各國媒體的爭相轉載(如圖1),畫的是一個滿臉鬍鬚的年輕乞丐坐在未來的曼哈頓街上乞討,身旁的機器人向他手裡的杯子裡投擲螺絲和螺帽,他身旁的小狗也滿懷驚訝和擔憂地看著旁邊走過的機器狗。類似的觀點也受到一些研究機構的支持,例如市場研究機關Forrester Research指出,由機器人掀起的破壞性浪潮正在展開當中,人工智慧與認知科技會逐漸取代現行的人力工作機會,尤以運輸業、補給業、消費服務、客服等行業,受到的影響最大,整體工作機會減少約6%。又如,牛津大學研究員表示,目前機器取代人類工作,仍侷限於勞力化及機械化的工作,但未來電腦及科技進步後,有明確分類、具大量數據資料、可透過計算機控制的工作內容,將逐漸被機器人取代,研究預估,未來英國有47%的工作都會走向自動化。牛津大學列舉出數百項職業,依據被取代的風險排名,包括電話行銷人員、標題審查員、手工裁縫師、數學技師、保險業者、手錶修理師、貨物代理商、資料處理人員、圖書館人員等,都在榜上前十名中,被取代的機率極高;最不容易被取代的職業,則包括醫療人員、生物化學人員、電力工程師、教育及宗教人員、藝術家、室內裝潢師、心理治療師、科學家等。英國廣播公司(BBC)更設計一個「Will a robot take your job?」網站(www.bbc.com/news/technology-34066941),供大家上網查詢自己的職業在未來被機器人取代的可能性。



雖然勞力化與機械化的工作機會面對自動化生產的直接衝擊,但絕不會僅限於這個範圍,隨著AI人工智慧的廣泛運用,衝擊的範圍會進一步往中產階級主力的知識與管理工作延伸,在《Average is Over》這本書中,Tyler Cowen (2013)提到,中產階級的工作、薪水、勞力產業,會有80%以上的勞工難以生存,他們可能會變得更低階,而工作機會會更加往高收入(能夠運用AI資料分析與自動化生產)與低收入(無法運用新科技)兩個極端移動,加劇了社會不平等效應,根本地改變了工作與薪資的現況,因此他預言,中間的平均(average)生活與社會階層在未來社會將不復存在。生產科技進步帶來難以想像的「破壞性創新」,我們正面臨一個相當棘手的兩難:一方面,科技幫助生產力和人類福祉的提升;但另一方面,它也可能對現有生產與分配體系造成破壞性效果,導致許多社會問題。

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